第二期

（总第202期）

二○一一年七月十三日

创新行政区划管理

打造“小县大城”发展新空间

 ——县人大关于行政区划调整的调研报告

“小县大城”发展战略经过10年的实践和发展，推动了云和城市化水平的快速提升，促进了城乡一体化的发展，有力地支持了人口、资源和产业的聚集。初步形成“中国童话休闲旅游城”和“山水童话乡村”架构，“山水家园、童话世界”县域发展品牌初具影响力，县域总体竞争力进一步得到提升。同时，随着“小县大城”核心战略的深入实施，现行的行政区划管理模式也呈现出了不少问题和弊端，制约着城市化和城乡一体化全面推进，直接影响我县整体竞争力的提高，亟须对现行乡镇区划设置进行调整，进一步优化乡镇行政区划布局和管理，为“小县名城”提供机制保障。为此，县人大组织调研组深入全县十四个乡镇，对我县的行政区划问题进行了专题调研，现将调研情况报告如下：

一、行政区划现状及存在的问题

云和县是一个山多地少、村多人少、经济欠发达的山区小县。“小县大城”发展战略经过十年的发展，城市建成区面积扩展到8.8平方公里，工业园区面积扩展到3.3平方公里，95%的企业集中在县城，88.2%的中小学生集聚到县城读书,90.6%以上的幼儿在城区幼儿园入园。根据第六次全国人口普查数据显示，全县常住人口11.16万，居住在云和镇的人口达7.948万人，占71.1%，其中居住在城镇的人口为6.48万，占58.07%。从普查数据中可以看出我县多数乡镇常住人口大量转移减少，常住人口少于2000人的乡镇有7个，其中大源乡和大湾乡不足千人。随着“小县大城”核心战略的深入实施，人口、资源和产业加快向县城集聚，现行的行政区划管理模式也呈现出了不少问题和弊端。

（一）社会管理压力不断增加，传统社会管理方式难以适应城市化发展的需要

随着“小县大城”战略的深入实施，云和县城已由城镇型向小城市型转变，人口快速集聚，经济快迅发展，城市规模迅速扩展，社会事务迅速增加，原有的“县管镇、镇管村、村管民”的农村行政管理模式已不适应城市化发展的要求。县一级的工作量，乡镇一级的管理体制的现状严重地制约了云和县城的进一步发展，在城区居民、城市建设和社会事务管理等方面出现了难以解决的矛盾。如：由于文化教育、社会治安、城市建设等社会事业的快速发展，城市社会事务工作越来越繁重，而县政府的各项中心工作都要求镇政府全力配合，但又缺乏有力的协调机制和健全的城市基层管理服务体系，使得镇政府疲于应付，难以有效地实施管理和服务。

（二）乡镇发展一镇独大，难以形成竞争发展的格局

我县乡镇规模严重失衡, 一部分乡镇凝聚力减小,辐射力不强, 产业结构单一， 同级行政区域之间难以形成公平竞争平台。云和镇作为县政府所在地，凭借区位优势，经济总量、人口数量和社会公共资源等均位于我县乡镇首位，特别是实施“小县大城”战略以来，人口、产业和资源进一步向云和镇集聚，其他乡镇与云和镇的差距不断拉大，难以形成有效竞争和齐头并进的发展态势，严重影响并制约我县经济社会全面快速的发展。

（三）乡镇管理职能弱化，行政管理成本高

随着经济社会的发展，农村税费制度的改革和小城镇化建设以及更多农村青壮年到城市经商务工的的实际情况，乡镇政府职能发生了根本的改变，现行的乡镇机构设置和管理也显现出了一些问题。一是农村道路交通、农田水利和饮用水等基础设施不断完善，提升了农村自身发展的基础条件，改善了群众的生产生活条件，广大群众自主创业能力不断增强，对乡镇政府的依赖性不断弱化。二是乡镇规模偏小，经济、文化中心的地位不明显，对资金、技术、人才等要素的集聚和空间重组带动作用不显著。三是由于在乡镇内设机构讲究上下对口配套的问题，因而“麻雀虽小，五脏俱全”，一定程度上存在着低水平重复建设和资源浪费等现象，影响了行政管理效能，增加了行政管理成本。

二、开展行政区划调整的必要性

“十二五”期间是我县推进城市转型、产业转型、城乡统筹，实现全面小康的重要时期。“小县大城”发展战略也面临着许多新形势、新任务和新要求。创新行政区划布局与管理，是促进社会管理创新、整合资源要素，推动云和经济社会继续沿着科学发展轨道前进的需要。

（一）有利于按现代化的要求科学地进行城市规划和建设，加快云和“小县大城”向“小县名城”的转型升级

十年来，“小县大城”发展战略的实施，使云和镇的经济、社会、文化等各方面都发生了深刻的变化，工业经济日益壮大，第二、三产业快速增长，中心城区不断扩张，城市居民成倍增加，以“镇管辖市区”的乡镇型管理模式已不适应城市化发展的需要，撤镇建街道可破解城市发展空间、发展规划、功能布局和基础设施配置等方面的问题。

一是有利于形成各具特色的城市功能区，推进“小县大城”向“小县名城”转型升级。加快形成合理的城市发展布局,政治文化中心、商贸中心、休闲住宅区和工业开发区等区域定位成为各街道的功能特点，街道可以据此确定工作目标，有针对性地开展工作，差异性竞争将使城区更具有特色，从而加快跨过浮云溪建设“一心三区”的进度，全力推动 “中国童话休闲旅游城”的建设。

二是有利于大幅度拓展城市发展空间，加快统筹规划建设步伐和城市建设进程。可以在更大范围内科学合理地进行城市功能布局，加强规划和土地集中管理，为城市发展预留空间。可以统筹公共基础设施建设，适应将来城市规模的扩大，避免重新投入改造带来的资源浪费。

三是有利于加快社区公共服务体系建设，推动社会和谐发展。社区是居民文化生活的基础，更是社会服务保障的终端。街道工作以服务社会、服务辖区居民为主体，致利于提升群众生活品质。设立街道后将形成以社区服务管理为主的新型社会管理体系，必将加大对社区建设的投入和工作力度，不断强化社区服务和监督管理，通过社区的建设以活跃居民生活、繁荣社区文化，培养居民归属感，因地制宜培育社区特色，不断提高居民素质，促进社会和谐。

（二）有利于资源共享和优化配置，推动“山水童话乡村”的建设

行政区划调整，直接扩大了中心镇用地与功能重组的空间,提高了中心镇竞争力。可以实现乡镇功能的合理布局，减少重复建设，有利于资源的共享和合理配置，加快产业结构的调整和优化升级，增强综合竞争力。有利于把乡镇的区位特色转化为产业优势，加快培育特色产业、特色乡村和特色文化，发挥比较优势实现错位发展，最终变为经济优势。有利于在乡村布局上，形成与云和湖、云和梯田相融合的“湖畔人居、山里人家”的“山水童话乡村”布局。

（三）有利于加快政府职能转变，创新农村工作机制，为社会主义新农村建设提供体制保障

行政区划调整，是加快政府从管理型向服务型转变的需要，是建设社会主义新农村的需要。一是减少了乡镇数量，扩大了乡镇规模，推进了乡镇行政区划的科学合理布局。二是集中了资源优势，壮大了经济实力，促进了乡镇生产力的合理布局，促进了生产力要素在更大范围的流动和合理配置，便于规模效应的形成和发挥。三是优化行政资源配置，促进乡镇干部的交流使用。减少乡镇行政机关的机构、编制和人员，集中管理权限，利于加快乡镇政府职能的转变，建立起适应社会主义新农村建设的管理体制和运行机制

 三、行政区划调整的建议方案

调研组根据《云和县域总体规划（2006——2020）》，结合我县实际，提出以下建议方案：

方案一：撤云和镇建街道与全县乡镇区划调整同步实施。撤云和镇、云坛乡、雾溪乡建制改设为四个街道办事处，以新建路和浮云溪为界，分东南西北设立四个街道。崇头片区五个乡镇合并一个镇；朱村、石塘合并一个镇；大源、紧水滩合并一个镇；保留安溪畲族乡和赤石乡，最终为四街道三镇二乡。

方案二：撤云和镇建街道与全县乡镇区划调整同步实施。撤云和镇、云坛乡、雾溪乡建制改设为四个街道办事处，以新建路和浮云溪为界，分东南西北设立四个街道。崇头片区五个乡镇合并一个镇；朱村、石塘合并一个镇；大源、紧水滩合并一个镇；将赤石乡改建制为镇，保留安溪畲族乡，最终为四街道四镇一乡。

两个方案都符合县域总体规划，有利于人口、资源、产业向县城和中心镇集聚；有利于促进乡镇干部交流使用，减少行政管理成本，提高行政效率；有利于形成各具产业特色的乡镇，促进乡镇的竞争发展；有利于雾溪水库饮用水源地的保护工作，加快雾溪农民的下山转移；有利于赤石依托宋城集团开发的云和湖旅游度假区项目，充分发挥赤石的山水自然资源，深化赤石的码头文化和客家人文化等特色文化，形成具有特色的旅游风情小镇，从而丰富我县的城镇类型，形成新的旅游亮点。

不足之处主要有两方面:一是云丰、沙铺、大湾和黄源乡到崇头镇路程较远，而且群众外出到县城务工较多，撤并后，会对留守群众和外出务工群众的办事形成一定的不方便，为方便群众办事需要设立便民服务中心；二是赤石的地域面积有124平方公里，但是常住人口不足三千，改建制为镇需要在政策上有所突破。

四、行政区划调整的几点建议

实施行政区划调整既是一项重大战略举措，也是一次具有深远意义的重大改革，政治性、政策性、纪律性都很强，涉及面广、工作量大、情况复杂。为顺利实施行政区划调整，提出以下建议：

(一)统一思想，提高认识，加强舆论引导打消干部群众顾虑

在开展行政区划调整工作前，要积极主动地通过各个层面、各种方式向基层干部群众宣传政策，把行政区划调整的意义讲透，把道理讲明白，帮助广大干部群众深化认识行政区划调整的意义，认识到行政区划调整不会降低政府服务效率，不会影响原有各项帮扶政策，不会影响干部的工作生活待遇，解除干部群众的疑惑，打消干部群众的顾虑。一是要充分利用电视、报纸等媒体统一宣传口径，正面宣传行政区划调整工作的现实意义并使之深入人心。二是党政领导，特别是乡镇的党政领导要带头做好乡镇干部和村干部思想工作，统一干部思想认识，形成工作合力。三是要积极发挥乡镇村干部、两代表一委员、农村广大党员的导向作用，深入群众开展宣传引导，提高群众对行政区划调整意义的认识。

（二）把握原则，精心组织，确保行政区划调整工作顺利实施

开展行政区划调整要把握政府主导，和谐推进的原则。一是县委、县政府主要领导要高度重视，成立专门的课题调研小组, 广泛收集各方意见，制订科学合理的区划调整方案。二是要坚持以人为本，妥善做好乡镇干部的人事安排，稳定干部人心，确保行政区划调整各项工作有序、平稳、顺利进行。三是要强化先期风险分析控制，对可预见性的风险内容要制定好预防措施，并密切关注苗头性和倾向性问题，努力把问题解决在萌芽状态，确保社会和谐稳定。四是要重视民意，关注民生，要处理好被撤乡镇的历史遗留问题，对涉及农民利益的问题想方设法加以解决，保持政策和项目扶持的延续性，便民服务措施要到位，确保被撤并乡镇群众生活质量不变、办事方便程度不降。

（三）加快融合，服务大局,激发新区域发展的新活力

原有的乡镇政府架构是长期形成的，各乡镇也有各自的特点和优势，行政区划调整后，要加快干部群众在思想、感情、资源和工作四个方面的融合，服务我县“十二五”发展大局，激发新区发展的新活力。一是要牢固树立“一盘棋”的意识，在认识上形成高度一致，思想上实现完全融合。把思想共识融合统一到新区域党委决策部署上来，融合到“十二五”发展大局上来，为新区域的新发展奠定坚实的思想基础。二是在感情上融合。行政区划调整基本上是按照地域相邻、人缘相亲、经济相融的原则进行，合并后的全体干部要加强团结，彼此学习，用共同的理想和愿景，构筑共同情感纽带，增强对新区域的认同感、归属感和自豪感。三是资源上融合。合并的乡镇都有各自的产业特色和发展优势，要把这些优势资源整合放大，释放出新的能量，逐步形成整体布局更加合理、资源利用更加集中、产业发展更加科学的区域发展新格局，推动区域经济社会的快速发展，全力打造“中国童话休闲旅游城”和“山水童话乡村”。四是工作上融合。合并的乡镇不论是在党的建设还是政府工作中都有很多好经验、好做法，新区域的组建不是简单的机构组合和工作叠加，而是要在工作机制、工作方法等方面，互相借鉴、取长补短，形成新的工作合力，开创新的工作局面，推动“小县大城”向“小县名城”转型升级。